Городское самоуправление как управляющая система: проблемы становления и перспективы развития

ачество жизни горожан и будущее нашего города в ХХI веке в большой степени будет зависеть от эффективности управления городом, которому уготована перспектива существенного повышения его роли как центра крупного региона России с постоянно усложняющимися характеристиками как управляемой системы (национально-этническими, демографическими, социально-культурными, хозяйственно-экономическими, экологическими и т.д.). Многовековой исторический опыт свидетельствует, что наилучший шанс на выживание в кризисных условиях и последующее ускоренное развитие имеют те крупные города, которые обладают достаточной самостоятельностью для формирования собственной, с учетом своих особенностей, системой управления, которая должна быть основана на самоуправленческих началах.
          Определяя перспективы развития самоуправления в нашем городе, следует иметь в виду, что мы находимся в начале пути становления новой российской государственности, включая необходимость формирования нового федерализма, новой системы регионального и местного управления. Не только текущее законодательство, но и заложенные в Конституции и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" основы региональной и местной (муници-пальной) власти нуждаются в совершенствовании и уточнении.
          Сохраняющиеся экономическая неустойчивость и политическая нестабильность позволяют предположить, что соответствующие изменения будут проходить, по крайней мере, в ближайшие годы, путем новых "проб и ошибок"; свидетельством этого является уже обозначившаяся во многих регионах, а от части и на федеральном уровне, крайне непоследова-тельная государственная политика в области местного самоуправления, в том числе по отношению к крупным городам - центрам субъектов Федерации. В этих условиях городское самоуправление как качественно но-вая для России форма осуществления публичной власти сможет сохранить себя и получить новые импульсы развития не на основе политических решений Центра (патерналистский период навязывания местного самоуправления "сверху", всеобщей "муниципализации города и села", по-ви-димому, заканчивается), а путем проявления законодательной и иных инициатив самих муниципальных образований на региональном и федеральном уровнях.
          Решая соответствующие задачи и в перспективном, и в текущем планах, важно учитывать, что местное самоуправление, как и "участие" населения в управлении - не самоцель. Уровень городского самоуправления оправдан в той мере, в какой это позволяет выстроить эффективную систему управления городом, которая содействовала бы достижению высшей цели - созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека - жителя города. Поэтому перспективы развития городского самоуправления следует оценивать сквозь призму формирования эффективной управляющей системы городом на основе неуклонного сокращения дистанции между субъектами и объектами городского управления.
          Вместе с тем, для нас городское самоуправление - не только административно-управленческая, организационно-техническая проблема оптимизации руководства городским хозяйством, но и важное направление политической реформы, в рамках которой решаются задачи децентрализации власти и формирования нового фундамента российской демократической государственности. На пути к достижению этих целей следует видеть как внутренние (внутримуниципальные) проблемы, решение которых в основном находится в ведении муниципального образования, так и внешние управленческие проблемы, касающиеся, прежде всего, взаимоотношений городского самоуправления с государственной властью.
          Муниципалитет - это корпорация, сочетающая в себе характеристики субъекта публичного права (в качестве носителя муниципальной власти, которую нельзя противопоставлять государственной) и частного права (как участника хозяйственной деятельности, предпринимательства). Для эффективной реализации двуединой природы городского самоуправления важное значение имеет выработка комплексной модели правового обеспечения местного самоуправления, которая включала бы и связывала воедино все уровни его законодательной базы: федеральный, региональный, местный.
          При всей важности государственного законодательного регулирования городского самоуправления, состояние которого и на федеральном, и на региональном уровнях является неудовлетворительным, следует признать, что на уровне крупных городов особое значение приобретает местное нормотворчество. Опыт зарубежных стран свидетельствует, что наиболее эффективным вариантом является в этом плане предоставление крупным городам права на самостоятельное городское законотворчество. Ростов-на-Дону имеет все предпосылки для выхода с подобной законодательной инициативой. Это, в свою очередь, существенным образом актуализирует проблемы научного обоснования, организационно-технического и методического обеспечения будущего городского законотворчества.
           Важное условие повышения эффективности городского самоуправления - совершенствование форм самоорганизации населения муниципального образования. Среди множества соответствующих проблем на первом месте - поиск оптимальной внутритерриториальной структуры городского самоуправления, что особенно актуально для будущего мегаполиса.
          Характеристика Ростова-на-Дону как единого муниципального образования, предполагающая единство местной городской власти, должна в то же время исключать излишнюю внутригородскую административную централизацию управленческих структур. В этом плане перспективной представляется возможность создания (на основе использования имеющегося мирового опыта) в рамках крупной городской агломерации - единого муниципального образования внутригородских муниципалитетов (районов, микрорайонов и т.п.). С учетом этого необходимо оценивать и возможности совершенствования правового положения районов как внутригородских административно-территориальных единиц Ростова-на-Дону.
          Повышение эффективности внутригородского управления (на основе усиления самоуправленческих начал) мог бы способствовать также переход от традиционной, административной в своей основе, системы управления отдельными сферами жизни к системе внутригородских самоуправляемых округов. Преобразования возможно начать, например, с формирования самоуправляемых образовательных (школьных) округов города (не более трех-четырех в городе), которые способны заменить громоздкую двухуровневую (город - восемь районов) систему управления данной сферой, Возможность таких подходов заложена и в Уставе города Ростова-на-Дону (п. 1. 7. 2. ст. 47).
          Все это не исключает необходимость повышения эффективности также существующих форм территориального общественного самоуправления, хотя при сохранении их нынешнего статуса и действующей нормативно-правовой основы рассчитывать на перспективный характер данной формы самоорганизации городского населения не приходится.
          Судьбы городского самоуправления и перспективы его развития во многом будут определяться характером взаимоотношений самоуправления с федеральной и региональной государственной властью. Сохраняя и укрепляя самостоятельность городского самоуправления, нельзя впадать в иллюзию, что местное самоуправление само по себе, без участия государственной власти в состоянии решить все возложенные на него задачи.
          Важный фактор обеспечения согласованной деятельности государственных и муниципальных органов находится в сфере разграничения их компетенции. Нуждаются в уточнении сами принципы такого разграничения. В действующем законодательстве наблюдается смешение собственных (самостоятельных) полномочий местного самоуправления с теми вопросами, которые органы местного самоуправления могут и должны решать только совместно с органами государственной власти. В связи с этим вполне оправданным представляется разграничение на законодательном уровне двух сфер полномочий органов местного самоуправления: а) сфера исключительных полномочий; б) сфера совместных с органами государственной власти полномочий.
          Важное значение в уточнении сферы деятельности органов городского самоуправления и выработке эффективных форм взаимодействия с органами государственной власти (причем не только областными) могли бы сыграть также Договоры между городским самоуправлением и органами государственной власти. Нуждается в выработке четких правовых механизмов процесс наделения органов городского самоуправления государственными полномочиями с компенсацией им дополнительных расходов и определением порядка осуществления государственного контроля за реализацией переданных полномочий, что особенно важно для города, являющегося государственно-политическим центром субъекта Федерации.
           В связи с этим актуальной является разработка в порядке законодательной инициативы закона Ростовской области "О статусе города Ростова-на-Дону". С учетом накопленного опыта городского самоуправления и необходимостью его дальнейшего развития в условиях такого самобытного города, каким является Ростов-на-Дону, представляется целесообразным также обсудить вопрос о предоставлении нашему городу права на государственно-правовой эксперимент, имея в виду, что выход с такой законодательной инициативой предполагает детальную предва рительную проработку комплексной программы развития городского самоуправления в режиме государственно-правового эксперимента.

Назад

Внешнеэкономическая стратегия города [Н.Н.Евченко, Ю.А.Евченко]

История ростовского герба [Я.Зацаринный]

Стратегические ресурсы социально-экономического развития Ростова-на-Дону [В.Овчинников, Ю.Колесников]

О концепции развития города Ростова-на-Дону в XXI веке [М.Чернышев]

Архитектурный облик Ростова в ХXI веке [Ю.Залунин]

Кавказский вектор в вазвитии Ростова [Ю.Жданов]

Таможенный форпост юга России [А.Ф.Епифанов]

Ростов индустриальный: краткая история формирования [Е.Ананьев]