"Перспективные цели системы социальной защиты населения города" В.В.Кижикина, Л.И.Ниворожкина

РОСТОВУ-НА-ДОНУ - 250

В.В.Кижикина,
Северо-Кавказский НИИ
экономических и социальных проблем
Л.И.Ниворожкина,
Ростовская государственная
экономическая академия

Перспективные цели системы социальной защиты населения города

тановление системы социальной защиты, ориентированной на функционирование в рыночной экономике, в настоящее время происходит в значительной степени путем проб и ошибок, что связано как с продолжающимся экономическим кризисом, так и с концептуальной недоработанностью ряда проблем.
          Концептуальные трудности связаны с научной новизной изучения целого ряда социальных явлений в экономических реалиях рынка. Существовавшая ранее, по выражению Питирима Сорокина, плоская экономическая система, признанная неэффективной, работала с экономическими категориями, которые можно образно сравнить с геометрическими фигурами - квадрат, треугольник, круг. Условия рынка выводят нас, пользуясь математическими образами, на стереометрическое экономическое мышление, где фигуры приобретают многомерность. Это уже куб, ромб, шар. Естественно, для решения социально экономических проблем требуются уже другие подходы, выявления других закономерностей. Во всём мире известны экономические открытия Нобелевских лауреатов, которые активно используются в практике государственной социальной политики западных стран. Приведу некоторые из них.
          Джон Кейнс - выдающийся английский экономист XX века открыл психологический закон: склонность к сбережениям не зависит от размера дохода, т.е. даже при самых низких доходах рациональный человек делает сбережения. Бережливость в таком виде отрицательно оказывается на экономике, т.к. снижается потребление, а, следовательно, падает производство. Вывод: важно стимулировать потребление. Расход одного есть доход другого. В этом смысл экономического роста при рынке.
          Милтон Фридмен - нобелевский лауреат 1972 г. Доказал, что постоянное потребление (то есть доля расходов на потребление в семейном бюджете) не зависит от размера дохода. Вывод: в бюджете семей с более высокими доходами абсолютное значение сбережений выше, чем в бюджете семей с низкими доходами, хотя доля их остается такой же. Его предложения были использованы американским правительством в 80-е годы при разработке социальной поддержки семей с низкими доходами: был применен метод негативного подоходного налога, т.е. выплат из бюджета лицам с недостаточными доходами.
          Франко Модельяни - нобелевский лауреат 1985 г. Доказал, что склонность людей к сбережениям, открытая Кейнсом, исходит из потребности поддерживать достойный и постоянный жизненный стандарт. В течение жизни человека уровень его доходов повышается от исходно низкого к максимальному, после чего снижается опять к очень низкому при выходе его на пенсию. Однако стремление к поддержанию привычного стандарта на склоне лет вынуждает избавляться от накопленного за время высоких доходов. Модельяни выводит знаменитую формулу: "Молодые сберегают (или другими словами - приобретают в виде имущества, материальных ценностей и т.д.), а старые растрачивают (т.е. живут за счет того, что было накоплено ранее)". Его рекомендации, построенные на точном расчете соотношения людей разного возраста и размерах сбережений, использует правительство для тестирования пенсионных программ.
          Морис Алле - французский экономист, нобелевский лауреат 1988г. Его заслуга состоит в доказательстве двух теорем теории благосостояния. Суть их в том, что в рыночной экономике (далекой от совершенной конкуренции) никто не может стать богаче, не сделав при этом кого-то беднее. Поэтому, если дифференциация доходов в обществе такова, что требуется перераспределение доходов, то это следует делать через систему налогообложения и ценовую политику. Для понимания процессов формирования доходов разных групп населения важен и следующий феномен экономического поведения человека, открытый Морисом Алле: поведение человека перед "лицом" экономического риска становится рациональным.
          Даже простое перечисление в популярном виде приведенных экономических закономерностей дает представление о том, насколько пока ещё поверхностно наше понимание происходящих в обществе процессов, связанных с расслоением населения по доходам. Требуется найти экономическое осмысление действия этих закономерностей в наших условиях, объяснить с их помощью реальные социальные процессы и на этой основе строить практическую деятельность муниципального управления по социальной защите населения.
          Пока основным и практически единственным инструментом определения уровня социальной дифференциации населения является сравнение среднего размера заработной платы с помесячно рассчитываемым размером прожиточного минимума. Не поддается выявлению объективными методиками из-за отсутствия необходимых статистических данных механизм формирования доходов населения, а потому оказывается затруднительным их учет, а, следовательно, и фиксация самого процесса дифференциации населения по доходам. Официально принятые нормативы социальных гарантий - минимальный размер пенсии, на которую нельзя прожить и неделю, и размер минимальной заработной платы, который составляет 15% от прожиточного минимума, не могут составлять основу для сколько-нибудь обоснованных экономических расчетов. На федеральном уровне ставится задача в ближайшие 1,5-2 года поднять размеры минимальных нормативов до величины прожиточного минимума. Но это пока только в проекте, также как и принятие Закона о прожиточном минимуме.
          В реальной практике функционирования системы социальной защиты можно отметить ряд положительных изменений, выражающихся в постепенном переходе от "валовых" форм социальной поддержки к дифференцированным, адресным. Так, например, если в начальный период реформ для пенсионеров и многодетных семей выплачивались компенсации на хлеб и молоко, то в настоящее время вводится пособие по нуждаемости семьям, живущим за порогом бедности. Однако в целом ориентация органов социальной защиты осталась на уровне осуществления срочных мер для обеспечения социальной безопасности и физического выживания людей, предотвращения социального взрыва.
          Определяющим фактором, который в настоящее время необходимо учитывать при разработке новых социальных технологий, является ограниченность финансовых ресурсов, выделяемых на цели социальной защиты. И ученые, и практические работники, занимающиеся этими проблемами, единодушны в одном: адресный подход - ключевое звено эффективных программ поддержки населения в период неустойчивой экономики. Разработанная Департаментом социальной защиты г. Ростова-на-Дону "Программа мер по социальной защите населения города Ростова-на-Дону на период 1997-2000гг." ставит данный принцип в основание функционирования системы в целом. Принцип адресности должен предусматривать комплексность системы мер, включающую правовые аспекты регулирования различных видов помощи как на федеральном, так и на местном уровнях, адекватную информационную базу данных о лицах, реально нуждающихся в определенных видах помощи, а также полный учет всех каналов оказываемой помощи нуждающимся гражданам. Это позволит соединить воедино федеральные и местные ресурсы и организовать их рациональное перераспределение.
          Система социальных льгот, вводимая на местном уровне, должна предусматривать гибкий механизм их регулирования или отмены в случае снижения актуальности их применения для какой-либо категории населения с сохранением действия данной льготы для особо нуждающихся семей в адресном порядке. Например, льготами на квартплату в настоящее время пользуются около 10 категорий населения, среди которых есть и высокодоходные семьи. Или, пособие на детей получают все семьи без учета их доходов. Дефицит бюджета и средств социальных фондов диктует необходимость менять подход в отношении такого неэффективного использования финансирования, сохранив при этом возможность получать, но более существенные пособия на детей или субсидии на квартплату для наиболее нуждающихся семей.
          В настоящее время в Ростове-на-Дону 25% населения получают социальную помощь в том или ином её виде, хотя реальное число нуждающихся, по нашим подсчетам, должно быть вдвое меньше. Данное заключение было сделано при более детальном учете трудовой активности населения в виде двойной и даже тройной занятости, что не фиксируется статистическими данными. Однако достаточно неожиданным был тот факт, что за пособием по нуждаемости обратилось всего лишь 1,15% жителей города в 1995 г. и 2,17% в 1996 году. Аналогичной была активность населения и по получению жилищных субсидий: 1,2% в первой половине 1997 года и 4,7% во второй половине 1997 года. Разумеется, нельзя на основании этих данных делать прямой вывод о соответствующем количестве реально нуждающихся в помощи, но нельзя оставить и без внимания этот факт. Видимо, необходимо искать пути совершенствования выявления контингента нуждающихся, сделать так, чтобы люди знали свои права и существующие возможности для поддержания своей семьи в те или иные моменты жизненных затруднений, а реализация этих прав и возможностей не превращалась в унизительные и долгие хождения с огромным количеством необходимых для этого справок. В упомянутой Программе заложена возможность увеличения размера пособия по нуждаемости до 2000 г. с 40 до 60 руб. в месяц на одного члена семьи, т.е. в 1,5 раза. Учитывая то, что в основном получателями таких пособий становятся многодетные семьи, то ежемесячная помощь оказывается достаточно существенной.
          Сегодня под адресностью в основном понимают переход к пособиям по нуждаемости. Но реализация этого перехода связана с точным учетом доходов, а это - одна из болевых точек социальной статистики. Масштабы сокрытия доходов, причины этого явления широко обсуждаются как в прессе, так и в научных публикациях. Ясно одно, что в настоящий момент муниципалитет не в состоянии реально помочь почти четверти населения, необходима дальнейшая дифференциация категорий населения, традиционно считающихся наименее защищенными. Требуется разработка дополнительных социальных критериев деприватизации, которые позволят уточнить группы населения, нуждающиеся в поддержке, усилить адресность помощи.
          Основу адресного подхода составляет надежная, постоянно обновляемая информационная база, формирование которой должно осуществляться несколькими путями: данные официальной статистики, социологических опросов, базы данных, которые уже созданы в отделах социальной защиты. Организационные структуры городского департамента социальной защиты имеют и техническую, и кадровую основу для работы с такими базами данных, а формирующийся институт социальных работников может осуществлять полевые работы по отслеживанию контингента нуждающихся по месту жительства и ведению для них автоматизированных картотек.
          При создании эффективной системы социальной защиты населения необходимо учитывать не только количественный состав доходных групп, создавая условия для муниципального патронирования низкодоходных и нуждающихся в социальной поддержке групп. Важной характеристикой дифференциации населения является показатель соотношения размеров доходов 10% наименее доходной части к 10°/о наиболее доходной части населения города. Это соотношение в настоящее время составляет 1:25. Однако нормальным считается соотношение 1:5. Такое положение дает основание считать, что резервы финансовых ресурсов для социальной защиты можно искать в соответствующей дифференциации стоимости услуг для наиболее обеспеченной части населения, перераспределяя их таким образом в пользу наименее обеспеченных. С нашей точки зрения наиболее адекватной моделью мобилизации средств является трехканальная модель, включающая:
          1) сохранение элементов социального обеспечения;
          2) развитие системы социального страхования;
          3) дифференциация платности социальных услуг.
           К этому можно добавить и ещё один канал финансовых средств, который учитывается в Программе 1997-2000гг по социальной защите населения г. Ростова-на-Дону - средства от благотворительности. Пока эти средства составляют примерно 10 млн. руб., то есть 12-ю часть от всех средств, направленных на социальную защиту. Думается, что этот ресурс можно использовать более активно, разработав систему экономических стимулов для участия в благотворительных акциях преуспевающих предпринимателей, фирм и отдельных граждан, как это делается в развитых странах.